L’avocat de l’Association des banques, Élie Chamoun, a formulé une série d’observations concernant la version finale du projet de modification de certaines dispositions de la loi nᵒ 14 du 23 août 2025, relative à la réforme de la situation des banques au Liban et à leur restructuration. Dans ses observations, Chamoun s’est penché sur les amendements proposés à plusieurs articles de la loi, tels qu’ils ont été approuvés par la Commission des finances et du budget et diffusés par la suite. Il a commenté les principales modifications proposées et présenté, lorsque cela s’avérait nécessaire, plusieurs propositions alternatives.
Beyrouth, le 8 août 2026
À l’attention de l’Association des banques du Liban
Madame, Monsieur,
Objet : Projet de modification de certaines dispositions de la loi nᵒ 23 du 14 août 2025 relative à la réforme de la situation des banques au Liban et à leur restructuration
Faisant référence au projet de modification de certaines dispositions de la loi susmentionnée, tel qu’adopté par la Commission des finances et du budget et diffusé le 7 août 2026, notamment sur les réseaux sociaux, vous trouverez ci-dessous nos observations concernant les amendements proposés aux principales dispositions, ainsi que certaines suggestions de modification lorsque cela s’avère nécessaire, comme suit :
Définitions
Contrôle de la banque
Le texte de loi s’est limité à l’expression « agissant de concert entre eux », sans davantage de précisions. Cela confère à la Haute Commission bancaire un large pouvoir discrétionnaire qui ne repose sur aucun critère objectif, ce qui porte atteinte au principe de sécurité juridique et à la clarté du texte réglementaire (legal certainty).
Il convient donc, en premier lieu, d’imposer une obligation de motivation lorsqu’une personne est qualifiée comme « agissant de concert », et de ne pas permettre qu’une telle qualification résulte d’une simple appréciation orale ou administrative.
Il faut également ouvrir la voie à un recours administratif ou judiciaire contre la décision de qualification. Il s’agit là du véritable garde-fou applicable à tout pouvoir discrétionnaire en droit public, puisqu’il transforme un pouvoir absolu en un pouvoir soumis au contrôle juridictionnel en matière de détournement et d’abus de pouvoir.
Article 3
(Modification de l’article 3 de la loi)
La prise en considération des normes internationales ne saurait justifier une violation de la Constitution libanaise.
Nous proposons donc que cet article soit modifié comme suit :
« Les dispositions de la présente loi sont interprétées et appliquées conformément aux normes internationales adoptées en matière de restructuration et de liquidation des banques, sans préjudice des dispositions de la Constitution libanaise et des principes ayant valeur constitutionnelle.
En cas de conflit entre une disposition particulière de la présente loi et une norme internationale reconnue, prévaut la règle assurant la meilleure protection des droits de la défense, du droit de propriété, de l’égalité et de la conformité aux dispositions de la Constitution libanaise. »
Article 5
(Modification de l’article 6 de la loi)
Que se passe-t-il lorsqu’un membre participe aux décisions de la Haute Commission bancaire alors qu’il se trouve en situation de conflit d’intérêts ?
Aucune disposition ne prévoit la nullité des décisions adoptées en violation du présent article.
Nous proposons donc de modifier cet article comme suit :
« Tout membre de la Haute Commission bancaire ayant, directement ou indirectement, un intérêt personnel dans une question soumise à la Commission est tenu de le déclarer par écrit avant les délibérations et de s’abstenir de participer aux délibérations et au vote.
Est entachée de nullité absolue toute décision à laquelle a participé un membre ayant un intérêt personnel sans s’être récusé conformément au paragraphe précédent.
Toute personne ayant intérêt à agir, y compris la banque concernée, peut invoquer cette nullité devant le tribunal spécial dans un délai de six mois à compter de la date à laquelle elle a eu connaissance de l’infraction, sous réserve de ne pas porter atteinte aux droits des tiers de bonne foi ayant acquis des droits en vertu de la décision avant l’enregistrement du recours. »
Article 9
(Modification de l’article 11 de la loi)
En vertu de cet article, la banque ne peut contester une divergence d’appréciation ou de méthodologie. Elle ne peut former une objection qu’en présence de « motifs matériels et d’erreurs factuelles ayant une incidence substantielle et matérielle » sur le résultat.
Il s’agit d’une restriction délibérée de l’objet du recours : le texte exclut explicitement tout désaccord relatif à la méthodologie d’évaluation et limite la contestation aux seuls faits concrets, tels qu’une erreur portant sur un chiffre, un poste comptable ou un actif qui n’aurait pas été pris en compte.
Par ailleurs, le délai de dix jours ouvrables prévu pour introduire une objection est extrêmement court au regard du temps effectivement nécessaire à l’examen d’un rapport d’évaluation complexe, comprenant souvent plusieurs centaines de pages d’analyse de portefeuilles de prêts, de garanties et d’actifs immobiliers.
En outre, le texte accorde à la Haute Commission bancaire un pouvoir discrétionnaire pour procéder à une nouvelle évaluation, totale ou partielle.
Surtout, le texte ferme la voie à tout recours supplémentaire à l’issue de la seconde évaluation, en disposant que « les résultats de l’évaluation sont définitifs ».
Nous proposons donc de modifier cet article comme suit :
« La banque concernée peut contester le rapport d’évaluation devant la Haute Commission bancaire dans un délai de vingt jours ouvrables à compter de la date de notification dudit rapport, pour l’un des motifs suivants :
-
l’existence d’erreurs factuelles ou matérielles ayant une incidence substantielle sur le résultat ;
-
tout autre motif légitime relatif à la méthodologie de l’évaluation ;
-
l’existence d’un conflit d’intérêts qui n’aurait pas été déclaré par l’évaluateur.
Lorsque la Haute Commission bancaire fait droit, en tout ou en partie, à la contestation, elle peut charger un autre évaluateur indépendant de réexaminer exclusivement les questions faisant l’objet du recours.
Le résultat de la seconde évaluation peut faire l’objet d’un recours devant le tribunal spécial dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de sa notification, pour les mêmes motifs que ceux énoncés ci-dessus. Le résultat de la seconde évaluation ne fait pas obstacle à l’exercice de ce recours. »
Article 11
(Modification de l’article 13 de la loi)
Le texte est extrêmement dangereux, notamment pour les raisons suivantes :
– Il exclut les actionnaires dits « de contrôle » — sous réserve de nos observations formulées ci-dessus concernant la définition du « contrôle » — de toute augmentation de capital qui leur permettrait de conserver leur participation ;
– Il rend même facultative, et non obligatoire, la participation des actionnaires qui ne disposent pas du contrôle ;
– Il ne maintient l’obligation de participation de l’ensemble des actionnaires que dans le cas de l’application de la « loi sur la régularisation financière et le recouvrement des dépôts », c’est-à-dire que ce droit n’est reconnu aux actionnaires que si cette dernière loi le prévoit expressément.
Or, l’article 15 de la Constitution libanaise dispose que la propriété est placée sous la protection de la loi et que nul ne peut être privé de sa propriété, sauf pour cause d’utilité publique, dans les cas prévus par la loi et moyennant une juste indemnisation.
Le droit de l’actionnaire de participer à une augmentation de capital est un droit qui lui est reconnu par l’article 105 du Code de commerce. Cette disposition lui accorde non seulement le droit de souscrire à l’augmentation de capital, mais également un droit préférentiel de souscription.
Par conséquent, priver une catégorie d’actionnaires de ce droit — même en vertu d’une loi spéciale — sans proportionnalité avec l’objectif poursuivi constitue une confiscation d’un élément du droit de propriété, sans respecter les deux conditions d’utilité publique et de juste indemnisation prévues à l’article 15, et constitue donc une violation de la Constitution.
Le projet instaure également une sanction générale visant une catégorie d’actionnaires sans qu’ils aient été jugés, alors que les décisions de la Haute Commission bancaire sont des décisions administratives et non judiciaires.
Même un meurtrier ne peut être sanctionné sans procès. Le respect du droit de toute personne à assurer sa défense fait partie des droits fondamentaux consacrés par la Déclaration universelle des droits de l’homme, dont l’article 10 dispose :
« Toute personne a droit, en pleine égalité, à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal indépendant et impartial, qui décidera de ses droits et obligations ou du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. »
Il convient de souligner que le texte ne se limite pas aux « accusations pénales », mais mentionne celles-ci comme une hypothèse supplémentaire après avoir consacré, de manière générale, le droit à un procès équitable pour déterminer les « droits et obligations » de toute personne.
Nous proposons donc de modifier cet article comme suit :
« Tous les actionnaires, sans distinction fondée sur leur qualité d’actionnaire de contrôle, ont le droit de participer à toute augmentation du capital de la banque décidée dans le cadre de la mise en œuvre du plan de restructuration, de manière à préserver leur taux de participation antérieur à l’augmentation.
Toutefois, lorsque la Haute Commission bancaire établit, par une décision motivée et susceptible de recours, la responsabilité personnelle et directe d’actionnaires de contrôle dans les causes ayant conduit aux difficultés de la banque, la Commission peut suspendre, pour une durée déterminée, le droit de vote attaché exclusivement à leur nouvelle participation, sans que cette mesure puisse aller jusqu’à les priver totalement du droit de souscription consacré par l’article 105 du Code de commerce. »
Article 12
(Modification de l’article 14 de la loi)
Le principe consistant à permettre à un créancier de réclamer une indemnisation lorsqu’il apparaît que sa situation financière, après la restructuration de la banque, est moins favorable que celle qui aurait été la sienne en cas de liquidation de la banque porte atteinte au principe d’égalité entre les banques, puisqu’il revient à faire supporter aux banques saines des charges supplémentaires.
Si un tel principe peut être admis lorsqu’une banque déterminée se trouve en cessation de paiements, il n’est pas justifié lorsqu’il s’agit d’une crise systémique et que des règles générales sont établies concernant le remboursement des dépôts aux déposants.
Article 13
(Modification de l’article 16 de la loi)
Cet article est le plus dangereux du projet.
Non seulement il confère à la Haute Commission bancaire des pouvoirs extrêmement larges, mais il précise également que les prérogatives de la Commission comprennent celles qui sont énumérées dans le texte, ce qui lui permet d’exercer d’autres pouvoirs qui n’y sont pas expressément mentionnés.
Le texte reprend d’ailleurs cette même logique lorsqu’il attribue à la Commission le pouvoir « d’imposer les mesures nécessaires pour supprimer les obstacles à la possibilité de restructurer la banque, y compris, à titre d’exemple et de manière non exhaustive : […] ».
Cette formulation laisse à la Commission la possibilité de prendre toutes sortes de mesures supplémentaires sous couvert de « suppression des obstacles à la possibilité de restructurer la banque ».
S’agissant des pouvoirs expressément énumérés, ceux-ci présentent, de manière générale, un caractère arbitraire. À titre d’exemple, sans que cette liste soit exhaustive :
– Demander à la banque de modifier sa structure juridique ou opérationnelle, y compris en procédant à une restructuration de la propriété.
Dans les normes internationales, ce type de mesure se limite à ce qui appartient à la banque et ne s’étend pas aux biens de ses actionnaires. Or, le texte est formulé de manière ambiguë, peut-être volontairement.
Les observations formulées ci-dessus concernant la protection constitutionnelle du droit de propriété s’appliquent également aux pouvoirs conférés à la Haute Commission bancaire.
Nous proposons donc de modifier ce paragraphe comme suit :
« Demander à la banque de modifier exclusivement sa structure opérationnelle relative à ses avoirs et à ses actifs directs. »
– Concernant la restitution des sommes versées aux membres du conseil d’administration ou de la direction générale :
Il n’existe aucune objection à cette restitution lorsque les sommes ont été versées en violation de la loi ou des circulaires de la Banque du Liban.
En revanche, la référence à une prétendue violation des « règles de bonne gouvernance » ouvre la voie à un pouvoir d’appréciation discrétionnaire qui n’est pas acceptable.
Nous proposons donc de modifier ce paragraphe comme suit :
« 2. Demander la restitution des sommes versées aux membres du conseil d’administration ou de la direction générale en violation des dispositions légales ou des circulaires de la Banque du Liban en vigueur à la date du paiement, ou en vertu d’une décision judiciaire définitive établissant l’infraction. »
– Concernant les fonds transférés à l’étranger :
Le texte ouvre également la voie au même pouvoir discrétionnaire en matière de restitution des fonds transférés à l’étranger, puisqu’il revient à la Commission de décider s’il y a eu ou non discrimination.
Nous proposons donc de modifier ce paragraphe comme suit :
« Demander la restitution de fonds transférés à l’étranger selon des critères objectifs définissant la discrimination injustifiée, lesquels seront fixés par décret. »
– Concernant les actions fondées sur un “soupçon” de commission d’une infraction civile ou pénale :
Le texte se fonde sur le simple soupçon plutôt que sur la vérification de la commission des faits concernés.
Nous proposons donc de modifier ce paragraphe comme suit :
« Transmettre au ministère public compétent ou au tribunal spécial, aux fins de vérification et de jugement, les dossiers relatifs à des faits dont il existe, sur la base de données sérieuses, des raisons de soupçonner qu’ils constituent une infraction civile ou pénale, sans que la Commission elle-même puisse disposer du pouvoir d’ordonner une saisie ou de qualifier pénalement les faits. »
Article 19
(Modification de l’article 23 de la loi)
Cet article prévoit que la banque dont la liquidation est recommandée par la Commission de contrôle ne dispose que d’un délai maximal de quinze jours pour assurer sa défense.
Ce délai est extrêmement court, sauf si l’objectif est précisément d’empêcher la banque de présenter une défense sérieuse et documentée.
Cet article permet également d’engager des poursuites à l’encontre des personnes chargées de l’administration de la banque en liquidation et de pratiquer une saisie conservatoire sur leurs biens sur la seule base d’un soupçon quant à leur implication dans des infractions civiles ou pénales.
Comme nous l’avons déjà indiqué, il serait préférable de remplacer la notion de « soupçon » par celle de la « vérification » de la commission de tels actes.
Nous proposons donc de modifier ce paragraphe comme suit :
« La banque est informée de la recommandation motivée de liquidation formulée par la Commission de contrôle et dispose d’un délai de trente jours à compter de la date de sa notification pour présenter sa défense par écrit.
Ce délai peut être prorogé une seule fois pour une durée équivalente, par une décision motivée de la Haute Commission bancaire, lorsque la nature du dossier le justifie, sans que cette prorogation n’entraîne la suspension des mesures conservatoires nécessaires à la protection des fonds des déposants.
Aucune mesure conservatoire ne peut être prise sur les biens des personnes chargées de l’administration de la banque avant qu’il n’ait été établi, par une première décision judiciaire, qu’elles ont commis un acte qualifié pénalement ou civilement. Le simple soupçon ne suffit pas. »
Article 21
(Modification de l’article 25 de la loi)
Cet article confère au liquidateur des prérogatives juridictionnelles, ce qui n’est pas admissible.
Il doit uniquement se voir reconnaître le droit d’intenter des actions et d’engager des poursuites, et non celui de prendre lui-même des décisions juridictionnelles.
Ainsi, à titre d’exemple et sans que cette liste soit exhaustive, le liquidateur ne peut lui-même annuler des actes juridiques. Il doit uniquement être en droit d’en demander l’annulation en saisissant le tribunal, puisqu’il n’est pas juge.
Un grand nombre d’actes présentant un caractère juridictionnel lui sont ainsi confiés alors qu’il ne devrait pas avoir le droit de les accomplir.
Il convient donc d’organiser et de consacrer un droit de recours contre les décisions du liquidateur, soit devant la Haute Commission bancaire, soit directement devant le tribunal spécial.
Nous proposons donc de modifier ce paragraphe comme suit :
« Le liquidateur assure la gestion et la conservation des actifs de la banque en liquidation. Il dispose de la qualité pour agir et engager des poursuites devant la juridiction compétente afin d’obtenir l’annulation des actes juridiques qu’il estime avoir été conclus au détriment des droits des créanciers ou en violation de la loi.
Le liquidateur ne peut décider lui-même de l’annulation d’un acte juridique ni priver une personne d’un droit acquis. Son rôle se limite à présenter une demande motivée au tribunal spécial, lequel statue en sa qualité de juridiction. »
Article 25
(Modification de l’article 31 de la loi)
Le délai de dix jours prévu pour contester l’ensemble des décisions rendues par la Haute Commission bancaire est extrêmement court.
La compétence du tribunal spécial doit en outre être étendue de manière à lui permettre d’examiner les recours formés contre les décisions de la Haute Commission bancaire, celles du liquidateur et celles de l’évaluateur, afin de garantir aux personnes concernées le respect de leurs droits de la défense.
Par ailleurs, le fait de soumettre les procédures devant ce tribunal aux règles applicables aux procédures d’urgence doit expressément préserver le pouvoir du tribunal de statuer sur le fond des litiges qui lui sont soumis, contrairement à ce qui prévaut devant le juge des référés.
Il n’est pas non plus admissible que le pouvoir du tribunal de suspendre l’exécution des décisions soit subordonné à l’existence « d’erreurs juridiques manifestes ».
Cela constituerait une ingérence dans les affaires judiciaires. Le tribunal doit au contraire pouvoir ordonner la suspension de l’exécution chaque fois qu’il l’estime approprié.
Il est également illogique que l’annulation de la décision contestée soit sans effet sur la validité des mesures adoptées pour son exécution.
Il s’agit d’une nouvelle tentative de contourner la décision du Conseil constitutionnel, qui avait annulé la disposition antérieure empêchant l’annulation de la décision contestée et limitant le droit de la personne lésée à une simple indemnisation.
Il convient de rappeler que lorsqu’une décision contestée est susceptible de créer des droits au bénéfice de tiers de bonne foi, le tribunal spécial doit pouvoir suspendre son exécution avant que ces droits ne soient créés.
Nous proposons donc de modifier ce paragraphe comme suit :
« Le tribunal spécial institué par la présente loi est compétent pour examiner l’ensemble des recours formés contre les décisions de la Haute Commission bancaire, les décisions du liquidateur et celles de l’évaluateur.
Il statue en pleine juridiction, dans le respect des droits de la défense des personnes concernées et du droit à l’échange de mémoires.
Les règles de la procédure accélérée s’appliquent devant le tribunal spécial uniquement en ce qui concerne la célérité de la procédure, sans porter atteinte à sa pleine compétence pour examiner le fond du litige qui lui est soumis et statuer définitivement.
Le tribunal spécial peut, chaque fois qu’il l’estime approprié et selon sa propre appréciation, ordonner la suspension de l’exécution de la décision contestée.
En principe, l’annulation de la décision contestée entraîne également l’annulation des mesures prises pour son exécution, à moins que le tribunal ne décide exceptionnellement, par une décision motivée, de maintenir certains de leurs effets dans le seul but de protéger les droits acquis de tiers de bonne foi avant la décision de suspension de l’exécution. »
Article 29
Nous proposons de modifier cet article afin de préserver le principe d’égalité entre les déposants, de manière à ce qu’il soit libellé comme suit :
« À l’exception de l’obligation de traiter tous les déposants sur un pied d’égalité à compter de la date de publication de la présente loi au Journal officiel, son entrée en vigueur est suspendue jusqu’à l’adoption et à la publication de la loi sur la régularisation financière et le recouvrement des dépôts. »
Annexe n° 1
Ordre de priorité des fonds propres, des créanciers et des déposants
Aux fins de l’ordre de priorité applicable au remboursement des créanciers et des déposants en vertu de la présente annexe, il convient d’exclure du calcul des fonds propres de la banque le compte externe constitué par les banques en application de la circulaire de base n° 154 du 27 août 2020 et de ses modifications.
Il convient également d’appliquer le principe d’égalité entre les grands actionnaires et les dirigeants exécutifs, d’une part, et leurs conjoints et enfants, d’autre part, lorsqu’il est établi que les dépôts de ces derniers proviennent de fonds qui leur sont propres et qui ne sont pas liés aux grands actionnaires ou aux dirigeants exécutifs.
Une situation contraire constituerait une injustice inéquitable et inacceptable.
Telles sont les observations que nous estimions devoir porter à votre connaissance.
Veuillez agréer l’expression de notre considération respectueuse.
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