À l’approche de l’examen, par la Chambre des députés, du projet de loi portant réforme et restructuration du secteur bancaire, il apparaît nécessaire de s’arrêter sur certaines observations.
La question essentielle qui se pose aujourd’hui est la suivante: le projet de loi est-il réellement à même de traiter la crise? Peut-il, dans le même temps, constituer le cadre permanent régissant le secteur bancaire à l’avenir?
Le problème fondamental qui mérite d’être débattu est le suivant: la crise libanaise ne concerne pas simplement une banque ou un groupe de banques ayant fait défaut en raison de leurs propres erreurs.
Il s’agit d’une crise financière, monétaire et bancaire systémique. Elle a touché l’État, la Banque du Liban (BDL), les banques, les déposants et l’ensemble de l’économie.
Par conséquent, le traitement d’une crise systémique exige une approche différente. Elle ne peut être traitée de la même manière que les difficultés d’une banque individuelle dans des conditions normales.
C’est précisément là que réside l’un des principaux points faibles de la loi proposée.
Celle-ci a été conçue essentiellement pour traiter la crise bancaire qui perdure depuis près de sept ans. Mais cette loi ne disparaîtra pas avec la crise. Elle restera en vigueur et constituera une référence pour la réglementation du secteur bancaire à l’avenir.
Cela signifie que les dispositions adoptées aujourd’hui sont censées répondre à une crise systémique. Elles ne peuvent donc pas être identiques à celles qui régiraient la situation d’une banque susceptible de connaître, à l’avenir, une crise individuelle dans des circonstances différentes.
Par conséquent, adopter une loi conçue pour une crise systémique et l’appliquer ensuite aux crises bancaires revient à confondre dangereusement deux situations fondamentalement différentes. Dans une crise systémique, il est impossible d’examiner la situation de chaque banque indépendamment de l’État, de la BDL et des autres composantes du système financier. En revanche, lorsqu’une banque individuelle connaît des difficultés à l’avenir, des règles claires doivent permettre de déterminer ses responsabilités propres, de traiter ses pertes et de protéger les fonds de ses déposants.
Les observations des banques
C’est dans ce contexte que certaines des observations formulées par l’Association des banques sur les modifications apportées au projet de loi par la commission des Finances et du Budget revêtent une importance qui dépasse largement l’intérêt direct du secteur bancaire.
La demande vise à fixer des critères objectifs pour les décisions de contrôle. Elle vise également à les motiver et à permettre leur contestation. Il ne s’agit pas tant d’un privilège accordé aux banques que d’une garantie fondamentale de tout système juridique sain.
Il en va de même pour la contestation des évaluations financières. Les observations préconisent d’élargir les motifs de contestation du rapport d’évaluation. Elles demandent également de porter le délai de dix à vingt jours ouvrables et de permettre de contester le résultat de la seconde évaluation devant le tribunal spécial.
Ces garanties concernent également les déposants. La détermination de la valeur des actifs, des pertes et des fonds propres d’une banque ne touche pas uniquement aux droits des actionnaires; elle détermine, en définitive, le montant des fonds susceptibles d’être disponibles pour permettre aux déposants de recouvrer leurs droits. Toute erreur d’évaluation ou toute restriction injustifiée du droit de contestation peut se répercuter sur la répartition des pertes et sur la valeur des fonds susceptibles d’être recouvrés.
La même logique s’applique aux larges pouvoirs conférés à la Haute Commission bancaire. Les observations mettent en garde contre des formulations permettant à la Commission de prendre des mesures «à titre d’exemple et non limitatif», ce qui ouvre la voie à des pouvoirs supplémentaires qui ne seraient pas définis à l’avance. Elles demandent également que certaines mesures, notamment la récupération des fonds ou l’adoption de mesures portant atteinte aux droits des actionnaires, soient soumises à des critères clairs et à un contrôle judiciaire.
Il est naturel que l’autorité de contrôle dispose de pouvoirs étendus lorsqu’il s’agit de préserver la stabilité financière, mais l’étendue de ces pouvoirs doit s’accompagner de garde-fous propres à prévenir l’arbitraire. Il ne s’agit pas d’affaiblir la Haute Commission bancaire, mais de garantir que ses décisions puissent être motivées, réexaminées et contestées lorsqu’elles portent atteinte à des droits fondamentaux.
Dans ce contexte se pose également la question de l’absence d’un représentant des banques lors des discussions de la commission des Finances et du Budget.
Une objection parlementaire avait été formulée précédemment contre la participation d’un représentant du secteur, au motif d’un possible conflit d’intérêts. Cette objection a conduit à ce que les banques ne soient plus conviées par la suite à participer aux discussions.
Cette absence a constitué une lacune. Elle aurait pu être évitée par la présence d’un représentant des banques lors des débats.
Si le motif de leur exclusion est que les banques pourraient être parties prenantes à la répartition des pertes (conflit d’intérêts), la question se pose alors également à l’égard des autres parties ayant participé aux discussions. Au premier rang figurent la Banque du Liban et le gouvernement.
Tous deux sont également des parties essentielles à la crise et au processus de répartition des responsabilités et des pertes. Le principe du conflit d’intérêts pourrait donc également leur être applicable.
La participation ne signifie pas accorder aux banques le droit de s’opposer à la loi ni leur conférer un «droit de veto» sur celle-ci. Elle signifie simplement que le législateur entende le point de vue de la partie à laquelle les dispositions seront directement appliquées, au même titre qu’il entend celui de l’État, des autorités de contrôle, des déposants et des experts. Pour une loi d’une telle sensibilité, il est difficile de justifier l’exclusion de toute partie essentielle du débat.
Des banques viables
L’essentiel, aujourd’hui, est de ne pas considérer la restructuration du secteur bancaire comme une opération de règlement de comptes.
L’objectif ultime doit être de reconstruire un secteur bancaire viable. Celui-ci doit être capable d’attirer de nouveaux capitaux, de financer l’économie et de rétablir la confiance dans le système financier.
L’investisseur auquel il sera demandé d’injecter de nouveaux capitaux dans les banques libanaises cherchera d’abord à comprendre la nature du cadre juridique qui régira son investissement. Il cherchera également à connaître la clarté des règles relatives à la propriété, aux droits de la défense et au contrôle judiciaire.
C’est pourquoi accueillir avec ouverture et compréhension les observations susceptibles d’être formulées par toute partie appelée à assumer une responsabilité dans la sortie de la crise relève, au fond, des devoirs des députés qui examineront et adopteront cette loi lors des séances plénières.
Ils devraient garder à l’esprit que l’essentiel, dans toute loi régissant l’activité bancaire, est de garantir la pérennité et la prospérité du secteur.
C’est uniquement de cette manière qu’ils pourront s’acquitter de leur devoir. Ils rempliront ainsi la condition fondamentale nécessaire à l’établissement d’un secteur bancaire sain, capable de contribuer à la restitution des fonds des déposants et au redressement de l’économie.
La plus grande erreur serait de traiter une crise systémique exceptionnelle au moyen d’une loi qui ne distingue pas la nature de la crise actuelle de la défaillance d’une banque individuelle à l’avenir.
Si cette loi est appelée à rester en vigueur pendant des décennies, elle ne peut être conçue uniquement à la mesure de la crise actuelle.
Il faut une loi qui traite l’effondrement actuel. Elle doit, dans le même temps, établir des règles justes, claires et adaptées à toute crise bancaire future.
Ces règles ne doivent pas transformer l’exception en règle. Elles ne doivent pas non plus transformer les mesures propres à la crise systémique en règles permanentes régissant l’activité des banques à l’avenir.
Après sept années d’effondrement, le Liban n’a pas seulement besoin d’une loi adoptée rapidement, mais d’une loi qui contribue à sortir de l’effondrement et qui puisse résister à l’épreuve du temps. C’est peut-être là la remarque la plus importante que la Chambre des députés devrait garder à l’esprit avant de procéder au vote.
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