À première lecture, l’article 3 de la loi sur la réforme du secteur bancaire peut sembler n’être qu’une disposition introductive destinée à définir les grandes orientations du texte: protéger les dépôts, traiter la situation des banques en difficulté, limiter le recours aux fonds publics et s’appuyer sur les normes internationales applicables aux opérations de restructuration.
Mais le débat suscité par cet article montre qu’il est bien plus qu’une simple disposition liminaire.
Dans son principe, l’article 3 définit le cadre juridique dans lequel les autorités chargées de la restructuration du secteur bancaire seront appelées à intervenir. Il soulève donc une question essentielle: quelle est la place respective de la Haute Commission bancaire et la Banque du Liban dans le processus de restructuration, et quelles sont les limites des pouvoirs que chacune d’elles peut exercer?
C’est là que se situe toute la sensibilité du débat. L’indépendance accordée à la Haute Commission bancaire ne peut signifier la création d’une nouvelle autorité bancaire appelée à agir comme si le cadre juridique régissant la Banque du Liban n’existait plus. La restructuration des banques intervient au sein d’un secteur dont la banque centrale demeure responsable de certains aspects essentiels de la stabilité et de la solidité, conformément à la législation en vigueur. C’est précisément sur cette articulation que porte la difficulté soulevée par l’article 3.
La question n’est pas apparue avec le recours présidentiel. Elle s’était déjà posée lors de l’élaboration des amendements. Les débats de la commission des Finances et du Budget ont montré que l’articulation entre la nouvelle loi et le Code de la monnaie et du crédit faisait l’objet d’un désaccord manifeste, notamment en ce qui concerne les articles 3 et 13.
Dans l’une des versions du texte qui ont précédé son adoption en séance plénière, l’application de l’article avait été explicitement rattachée aux dispositions régissant le fonctionnement de la Banque du Liban, avec une attention particulière portée à l’article 70 du Code de la monnaie et du crédit, qui définit une partie essentielle des missions générales de la banque centrale. Ce débat suffit à montrer que la difficulté n’était pas simplement d’ordre rédactionnel.
En effet, le désaccord portait sur l’autorité juridique de référence applicable lorsque la restructuration d’une banque donnée se heurte aux responsabilités plus larges de la Banque du Liban en matière de stabilité monétaire et bancaire. Parallèlement, un débat s’est ouvert sur l’emploi, dans la loi, de l’expression «normes internationales».
Cette expression paraît, en principe, aller de soi. Le Liban a naturellement intérêt à s’appuyer sur les meilleures règles et pratiques reconnues à l’échelle internationale pour traiter les établissements bancaires en difficulté. Mais un texte législatif ne peut se contenter d’une formule générale sans en préciser la portée concrète.
De quelles normes le législateur parle-t-il exactement? Quelles sont les autorités de référence chargées de les définir? Et que se passe-t-il lorsqu’une norme internationale donnée est interprétée d’une manière qui entre en contradiction avec une disposition claire d’un texte législatif libanais toujours en vigueur? Ces questions ne remettent pas en cause de l’ouverture aux pratiques internationales. Elles visent plutôt à éviter d’introduire de l’ambiguïté dans un texte appelé à encadrer la plus importante opération de restructuration financière de l’histoire moderne du Liban.
L’enjeu est de parvenir à une séparation claire entre deux types de compétences: d’une part, celles qui concernent la stabilité générale du secteur ainsi que la politique monétaire et bancaire; d’autre part, celles qui portent sur la gestion du dossier d’une banque donnée dont la défaillance ou le besoin de restructuration a été établi.
Plus la frontière entre ces deux domaines restera floue, plus le risque de voir surgir des conflits au moment de la mise en œuvre sera élevé.
C’est là que prend tout son sens le recours introduit par le président de la République. Cette démarche ne préjuge pas de l’interprétation qui sera donnée à l’article et n’implique nullement que le Conseil constitutionnel soit tenu de reprendre l’argumentation de l’auteur du recours. Elle permet toutefois de faire passer le différend du terrain du débat politique à celui de l’examen juridique.
Le Conseil pourrait considérer que le texte actuel établit une répartition suffisamment claire des compétences et que l’indépendance de la Haute Commission bancaire justifie la formulation retenue. Il pourrait aussi estimer, à l’inverse, que l’articulation insuffisamment claire entre la nouvelle loi et le Code de la monnaie et du crédit soulève une difficulté qui appelle une clarification. Dans les deux cas, le Conseil apportera une réponse plus claire et plus solide que ne pourraient le faire des interprétations contradictoires laissées en suspens. Cette clarification est nécessaire avant le début de la mise en œuvre effective de la loi.
Pour l’heure, le problème reste essentiellement théorique. Il ne le restera plus lorsqu’une grande banque fera effectivement l’objet d’une procédure de restructuration. La Haute Commission bancaire pourrait alors prendre une décision concernant sa restructuration ou sa liquidation, tandis que la Banque du Liban pourrait considérer que cette décision a des répercussions plus larges sur la stabilité du secteur.
Si la loi n’a pas défini à l’avance les limites des compétences de chacune des autorités, le différend pourrait alors ouvrir la voie à des recours judiciaires, à des demandes de suspension de l’exécution et à des contentieux portant sur la compétence. Des mois, voire des années, pourraient être consacrés à déterminer quelle autorité était habilitée à agir, avant même que le fond de l’affaire puisse être examiné. C’est précisément ce risque qu’une législation bien conçue devrait permettre d’éviter.
Une véritable réforme ne consiste pas seulement à créer des institutions et à leur conférer de larges pouvoirs.
Elle commence lorsque chaque acteur sait précisément quelles sont ses compétences, où s’arrête son pouvoir et où commence celui de l’autre institution.
C’est pourquoi l’importance de l’article 3 réside non seulement dans ses termes, mais aussi dans l’architecture juridique de la décision bancaire dans son ensemble. Si le recours permet de lever cette ambiguïté avant le début de la restructuration effective du secteur, le contrôle constitutionnel fera alors partie des mécanismes de sécurisation de la réforme, et non des facteurs susceptibles de l’entraver.
