L’un des principes essentiels de tout système moderne de traitement des banques en difficulté consiste à garantir que l’instance chargée de prendre les décisions soit, autant que faire se peut, à l’abri des pressions politiques et des intérêts particuliers. De telles décisions peuvent en effet déterminer le sort d’une banque entière et affecter ses actionnaires, ses créanciers et ses déposants, voire conduire à sa recapitalisation, au transfert de certains actifs ou à sa liquidation.
La difficulté apparaît toutefois lorsque l’indépendance est comprise comme une dispense, pour la Haute Commission bancaire, de définir précisément sa place au sein du cadre juridique qui régit le secteur bancaire. L’indépendance dans la prise de décision ne signifie pas agir dans un vide institutionnel.
L’existence d’une instance dotée de pouvoirs spécifiques pour traiter la situation des banques ne remet pas pour autant en cause les compétences propres de la Banque du Liban et de son Conseil central, qui restent en vigueur et sont définies par la législation libanaise.
C’est précisément l’un des points d’achoppement soulevés par l’article 3 de la loi sur la réforme du secteur bancaire.
Le débat ne porte pas, en réalité, sur le principe même de l’existence d’une instance indépendante. Il porte sur la question qui la précède: comment exercer cette indépendance sans créer une dualité de décision au sein du système bancaire?
Lors de l’examen des amendements, cette question avait été clairement soulevée. Une approche insistait sur la nécessité de protéger la Haute Commission bancaire de toute intervention susceptible de limiter sa capacité à prendre ses décisions, tandis qu’une autre considérait que la création de ces nouvelles compétences devait s’articuler avec les règles en vigueur qui définissent les responsabilités de la Banque du Liban.
C’est dans ce contexte que l’article 70 du Code de la monnaie et du crédit s’est retrouvé au cœur du débat. Si la loi ne définit pas clairement les relations entre la Haute Commission bancaire et la banque centrale, comment trancher les situations dans lesquelles leurs décisions respectives se recoupent?
La Haute Commission bancaire pourrait, par exemple, considérer que la situation d’une banque donnée exige une intervention rapide et des mesures strictes afin de protéger les déposants et de limiter les pertes. La banque centrale pourrait, de son côté, estimer que certaines de ces mesures sont susceptibles d’avoir des répercussions plus larges sur la liquidité, la confiance dans le système bancaire ou la stabilité du marché. Dans ce cas, la simple affirmation selon laquelle «la Haute Commission bancaire est indépendante» ne suffit pas.
La loi doit apporter, en amont, une réponse précise en délimitant le champ d’action de chaque instance et en prévoyant un mécanisme permettant de traiter les situations dans lesquelles leurs compétences se chevauchent. À défaut, la question risque de passer rapidement des bureaux des institutions aux salles d’audience.
La qualité d’un dispositif ne se mesure donc pas au nombre de pouvoirs accordés à une seule institution, mais à la clarté avec laquelle ces pouvoirs sont répartis.
Ces débats, qui ont précédé l’adoption de l’article 3, éclairent précisément le recours constitutionnel actuellement examiné. Les articles 3 et 13 figuraient déjà parmi les dispositions ayant suscité les désaccords les plus importants au cours du processus législatif, avant même que la formulation définitive ne soit soumise à la séance plénière. Le problème est donc antérieur au recours et faisait partie du processus d’élaboration de la loi dès le départ.
Le contrôle constitutionnel ne doit pas davantage être transformé en une bataille visant à déterminer qui, de la Haute Commission bancaire ou de la Banque du Liban, doit avoir le dernier mot.
Si l’objectif est de mettre en place un système efficace de traitement des banques en difficulté, son bon fonctionnement suppose à la fois l’existence d’une institution capable de prendre des décisions dans le dossier d’un établissement donné et celle d’une autorité monétaire en mesure d’exercer ses responsabilités générales, sans que ces dernières ne deviennent deux centres décisionnaires concurrents.
C’est aussi pourquoi il ne suffit pas de transposer mécaniquement au Liban des modèles étrangers.
Les différents pays ont retenu des modèles variés pour répartir les responsabilités en matière de supervision bancaire, de traitement des banques en difficulté et de politique monétaire. Certains systèmes regroupent plusieurs fonctions au sein de la banque centrale, tandis que d’autres les séparent, à des degrés variables.
Mais toutes les architectures institutionnelles viables ont un point commun: les relations entre les différentes institutions ne sont pas laissées à l’interprétation, mais bien définies par la loi.
C’est sous cet angle que l’on peut comprendre l’importance du contrôle constitutionnel de l’article 3. Il ne s’agit pas de considérer par avance que la formulation actuelle est erronée, mais de déterminer si elle établit des règles suffisamment claires pour prévenir, à l’avenir, les conflits de compétences.
Le Conseil constitutionnel pourrait conclure que le texte actuel est suffisamment clair et ne nécessite aucune modification. Il pourrait aussi estimer que les relations entre les différentes autorités doivent être davantage précisées. Dans les deux cas, une clarification vaut mieux que de laisser subsister l’incertitude jusqu’au jour où la loi devra être appliquée à une première banque en difficulté.
Le secteur bancaire libanais n’a donc pas seulement besoin d’une Haute Commission bancaire indépendante, mais d’un système dans lequel chaque institution connaît clairement les limites de son rôle. La véritable indépendance ne se mesure pas à l’étendue des pouvoirs accordés, mais à l’existence de règles suffisamment claires pour garantir une autonomie décisionnelle tout en évitant la coexistence de plusieurs autorités concurrentes.
C’est là que se situe le véritable enjeu de l’article 3: garantir une indépendance effective, sans qu’elle se transforme, au premier désaccord, en un nouveau conflit au sein du système financier.
