Le débat toujours en cours autour des projets de loi relatifs à la restructuration des banques et à la régularisation financière, dite Gap Law, au cœur des tensions entre le Fonds monétaire international (FMI) et l’État libanais, impose de reconsidérer la décision du Conseil d’État rendue le 6 février 2024, en raison de l’importance qu’elle revêt dans ce contexte.
Cette décision, tout en imputant à l’État une part de responsabilité en raison de politiques d’endettement contraires à la loi, consacre surtout le caractère global et systémique de la crise.
Dès lors, se pose la question du fondement sur lequel le Conseil d’État s’est appuyé, ainsi que celle de savoir dans quelle mesure cette décision devrait être prise en compte, de même que ce qui peut être compris comme une reconnaissance implicite du FMI, à travers une étude publiée qualifiant la crise de systémique, dans le cadre des amendements en cours des deux projets de loi précités.
En 2024, le Conseil d’État a accepté le recours introduit en 2022 par l’Association des banques libanaises, lequel demandait la suspension de l’exécution et l’annulation de la décision du Conseil des ministres dans sa partie approuvant la stratégie de redressement du secteur financier. Ce recours visait notamment le volet relatif à l’annulation d’une grande partie des engagements en devises étrangères de la Banque du Liban (BDL) envers les banques, dans le but de réduire le déficit de capital de la banque centrale et de clôturer la position nette ouverte en devises étrangères, au motif que cette mesure était contraire à la Constitution et à la loi, comme indiqué dans le texte de la décision rendue par le Conseil d’État.
Il ne fait guère de doute que l’annulation d’une partie des engagements en devises étrangères de la BDL revient à considérer que l’État se dégage de l’obligation de restituer les dépôts privés qu’il a empruntés via la Banque centrale, tout en faisant peser sur une catégorie de déposants des banques privées le poids des charges publiques
Par ailleurs, le contrôle exercé par la juridiction administrative sur la légalité de l’acte administratif contesté, lequel porte atteinte au droit de propriété, est totalement distinct des négociations menées par l’État avec le FMI. Le Conseil d’État français a d’ailleurs consacré le principe de la divisibilité d’un acte ou d’une partie d’une décision gouvernementale, lorsque cette partie constitue une décision administrative exécutoire autonome, sans lien avec les relations entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ni avec les relations extérieures de l’État.
La question des engagements en devises étrangères de la BDL envers les banques, ainsi que la manière de les traiter, ne relève pas de la seule compétence du gouvernement, contrairement à ce qui a été indiqué dans la décision. Celui-ci ne peut pas prendre de décisions définitives à ce sujet; une telle question nécessite en réalité l’intervention et la coopération du Parlement.
En admettant le recours de l’Association des banques, le Conseil d’État a considéré que le Liban ne fait pas face à une crise bancaire ordinaire, mais à une crise globale, c’est-à-dire systémique, tout en imputant à l’État la responsabilité principale de la crise financière, en raison de l’adoption d’une politique d’endettement auprès de la Banque du Liban pour financer les déficits publics.
Comme l’a souligné un expert juridique spécialisé dans le secteur bancaire à Nidaa el-Watan, cette crise «dépasse le secteur bancaire en lui-même», ce qui remet en lumière la portée de cette décision ainsi que la nécessité d’en analyser les implications juridiques et financières.
Dans ce cadre, aucun fondement réglementaire ou législatif ne justifie l’adoption, par le gouvernement, de mesures telles que l’annulation des dettes de la BDL envers les banques, lesquelles correspondent en réalité aux dépôts des épargnants. L’effacement de ces dettes ou la suppression des dépôts, assimilée à une forme manifeste d’expropriation ou de dépossession, ne s’est accompagnée d’aucune disposition ni d’aucun plan de compensation des créanciers ou des titulaires de fonds pour la dette ou les avoirs ainsi confisqués.
Une telle situation constitue une atteinte flagrante au droit de propriété, consacré par la Constitution et par la Déclaration universelle des droits de l’homme, en plus d’être contraire aux lois en vigueur et aux principes qui en découlent.
Les failles de la crise financière
Les éléments précités ont servi de fondement au Conseil d’État pour accepter le recours introduit par l’Association des banques. Dans ce contexte, selon la même source juridique, «la décision du Conseil d’État d’admettre le recours met en lumière les failles, ou les causes profondes, de la crise, lesquelles démontrent son caractère systémique».
Parmi ces causes figure notamment l’endettement. Comme l’indique la décision du Conseil d’État, «l’État libanais a emprunté à la BDL un montant de 63 milliards de dollars entre 2010 et 2021 (selon les dernières statistiques établies par la BDL), sans rembourser ces dettes, en plus d’autres pratiques qui ont entraîné d’importantes pertes dans le bilan de la Banque centrale».
Dans le but de reconstituer les fonds propres de la banque centrale, le Conseil des ministres a décidé d’adopter la stratégie de redressement du secteur financier par la décision faisant l’objet du recours. Cette stratégie prévoit l’annulation d’une partie des engagements en devises étrangères de la Banque du Liban envers les banques afin de réduire son déficit de capital.
Violation des articles 90 et 113
Le Conseil d’État a toutefois estimé que «la politique adoptée par le gouvernement pour financer les déficits budgétaires sur une période de dix ans, ainsi que l’ampleur des capitaux propres négatifs accumulés à la BDL, tels qu’ils ressortent de la décision contestée, contreviennent aux dispositions légales, notamment aux articles 90 et 113 du Code de la monnaie et du crédit, ainsi qu’aux principes établis par le législateur dans ces deux articles».
Ces dispositions visent à préserver le secteur bancaire et financier libanais et à garantir sa stabilité, notamment en interdisant à la Banque centrale de financer le secteur public en dehors de conditions strictement encadrées, et en imposant à l’État de couvrir tout déficit ultérieur du bilan de la Banque du Liban, soit à partir de la réserve générale, soit par le Trésor public.
L’article 90 du Code de la monnaie et du crédit établit la règle générale relative au financement de l’État par la Banque du Liban. Il dispose qu’il n’est pas permis à la Banque centrale d’accorder à l’État, aux institutions publiques ou aux municipalités des prêts directs ou indirects, sauf dans des cas exceptionnels strictement définis.
Cela signifie que la Banque du Liban ne doit pas financer le déficit de l’État ni acheter de manière permanente des bons du Trésor pour en assurer le financement.
Quant à l’article 113, il encadre la relation financière entre l’État et la BDL en ce qui concerne les profits et les pertes, et prévoit la détermination du bénéfice net de la Banque centrale, dont une partie est affectée à la réserve générale, tandis que le reste est transféré au Trésor public.
Ainsi, une part des bénéfices est d’abord prélevée pour alimenter le fonds de réserve générale (par exemple 50%), le solde étant versé au Trésor. Lorsque le niveau de la réserve devient plus élevé, la répartition peut être ajustée, par exemple 20% pour la réserve et 80% pour le Trésor.
Le document du FMI
Puisque la crise est systémique, l’État est considéré comme le principal responsable de l’élaboration d’une solution juste et réaliste capable de sauver l’ensemble du système financier.
Le FMI a déjà publié, en mai 2026, un document intitulé «Base de données des crises bancaires systémiques: 1970–2025», qui confirme que la cause de la crise n’est pas d’ordre technique. Selon ce document, l’État a adopté une politique de prêts irrationnelle et contraire à la loi, fondée sur l’utilisation des fonds des déposants, déposés par les banques auprès de la BDL.
Toujours selon la source juridique, l’importance de la reconnaissance par le FMI du caractère systémique de la crise est soulignée. «Cette reconnaissance, même implicite dans le document, revêt des implications majeures et significatives, notamment de la part du FMI, qui refusait auparavant d’imputer cette responsabilité à l’État libanais», précise-t-elle.
En d’autres termes, la crise a été provoquée par l’État, qui doit assumer une part des pertes aux côtés de la BDL puis des banques. En effet, le non-remboursement des emprunts publics a conduit la Banque centrale à l’incapacité de restituer les fonds aux banques, elles-mêmes devenues, par ricochet, incapables de rembourser leurs déposants.
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