La restructuration du secteur bancaire au Liban ne peut pas commencer avant que ne soit défini le cadre financier qui déterminera l’ampleur des pertes, leur répartition et le sort des dépôts. Cette équation place la loi sur la réforme et la restructuration des banques, ainsi que la loi sur la régularisation financière et la restitution des dépôts dans un même processus législatif. Partant, l’adoption de l’une sans l’autre fait courir des risques importants pour le secteur, les déposants et l’économie dans son ensemble.
C’est dans ce contexte que l’article 29 du projet de loi sur la réforme bancaire prend toute son importance, car il conditionne l’entrée en vigueur de la loi par l’adoption et la publication de la loi sur la régularisation financière et la restitution des dépôts. Cet article est considéré comme une garantie empêchant la restructuration des banques avant que la situation financière globale ne soit clairement établie. Les décisions concernant l’avenir des banques ne peuvent en effet reposer sur des chiffres qui ne reflètent pas les pertes réelles engendrées par la crise financière, ni sur des bilans dont le traitement n’a pas encore été définitivement arrêté.
La question fondamentale qui précède toute opération de restructuration est la suivante : quelle est réellement la situation de la banque et peut-elle poursuivre ses activités ?
Pour répondre à cette question, il faut connaître le montant des engagements et des pertes que chaque partie du système financier devra supporter. Il est impossible de déterminer la solvabilité d’une banque ou d’évaluer sa capacité à honorer ses obligations envers les déposants sans connaître le sort des fonds qui lui sont dus par la Banque du Liban, l’ampleur des pertes qui lui seront imputées et la part qui sera assumée par l’État, la Banque du Liban et les autres parties.
C’est là qu’intervient la loi sur la régularisation financière et la restitution des dépôts. Elle est censée dresser un tableau financier global de la crise, en déterminant les pertes, les engagements, les modalités de répartition et la hiérarchie des responsabilités entre l’État, la Banque du Liban, les banques et les déposants. Ce n’est qu’ensuite qu’intervient la loi sur la réforme bancaire, qui met en place les outils et mécanismes nécessaires pour traiter le cas des banques qui ne sont plus en mesure de poursuivre leurs activités dans leur forme actuelle, que ce soit par une recapitalisation, une restructuration, une fusion ou, lorsque cela s’avère nécessaire, une liquidation.
Pourquoi la loi sur la régularisation financière doit-elle précéder la restructuration des banques ?
Le principal problème réside dans le fait que l’application de la loi sur la réforme bancaire avant que le déficit financier ne soit définitivement établi pourrait conduire à une évaluation incomplète de la situation des banques. Si les actifs et les passifs des banques sont calculés sans connaître la manière définitive dont seront traitées les pertes du système financier, les résultats de cette évaluation pourraient ne pas refléter la réalité économique.
Il pourrait en résulter des décisions déterminantes concernant certaines banques, prises sur la base de chiffres provisoires ou d’une situation financière encore incomplète. Cela pourrait conduire à la sortie d’établissements du marché, à leur fusion ou à leur liquidation avant même que les facteurs déterminant réellement leur capacité à poursuivre leurs activités aient été établis.
Le calendrier des différentes étapes législatives n’est donc pas un simple détail technique. Il constitue un élément essentiel pour garantir l’équité du processus de restructuration et la pertinence des décisions qui seront prises à l’égard des banques et des déposants.
Qui doit supporter le coût de la crise ?
L’autre aspect de l’équation concerne la détermination des responsabilités. La loi sur la régularisation financière et la restitution des dépôts est censée déterminer non seulement le montant des pertes, mais également la manière dont celles-ci seront réparties entre les différentes parties.
Cela revient à dire qu’il faut définir le rôle de l’État, les responsabilités qui incombent à la Banque du Liban, ainsi que celles des banques, de leurs actionnaires et de leurs créanciers, jusqu’à déterminer la place des déposants dans cette hiérarchie. Cette question revêt une importance particulière pour les petits déposants, dont les dépôts, qui représentent leurs économies, ne devraient pas devenir le principal instrument d’absorption des pertes du système financier.
La loi devrait également préciser les conditions permettant aux banques viables de se recapitaliser, et déterminer si leurs actionnaires actuels sont en mesure et s’ils sont disposés à injecter de nouveaux capitaux ou si l’entrée de nouveaux actionnaires s’avère nécessaire. Ces éléments seront indispensables avant de déterminer quelles banques peuvent poursuivre leurs activités et lesquelles nécessitent un traitement différent.
Ce lien entre les deux textes législatifs ne peut être compris sans revenir à la nature même de la crise libanaise. Ce que le Liban est en train de vivre depuis 2019 n’est pas une crise bancaire isolée du reste de l’économie, mais bien une crise systémique qui s’est étendue à différentes composantes du système financier. Les déséquilibres ont commencé au niveau des finances publiques pour s’étendre à la Banque du Liban, avant que leurs répercussions ne se transmettent au secteur bancaire et n’affectent directement les déposants et l’économie.
C’est pourquoi le traitement de la crise au seul niveau des banques ne suffit pas. Il faut d’abord s’attaquer aux causes financières et monétaires qui ont conduit à l’accumulation des pertes, puis déterminer la manière dont celles-ci seront réparties, avant de procéder à une réorganisation du secteur bancaire sur des bases claires.
Partant, les lois sur la réforme bancaire, la régularisation financière, la restitution des dépôts et le traitement du déficit financier sont des éléments interdépendants d’un même processus de réforme, et non des projets distincts pouvant être mis en œuvre indépendamment les uns des autres.
La loi sur la réforme bancaire n’est pas une loi provisoire
L’un des points essentiels de ce débat est que la loi sur la réforme bancaire ne doit pas être considérée comme un simple instrument destiné à traiter la crise actuelle. Une fois la crise surmontée, le Liban aura toujours besoin d’un cadre juridique définissant la manière de traiter les banques en difficulté, réglementant les opérations de restructuration, de fusion et de liquidation lorsque cela s’avère nécessaire, et établissant des règles claires pour préserver la stabilité financière.
L’importance de cette loi dépasse donc le cadre de la crise actuelle. Il est dès lors nécessaire de préserver les dispositions qui organisent le futur cadre du secteur, tout en conditionnant, pour la période actuelle, son entrée en vigueur à l’adoption de la loi sur la régularisation financière et la restitution des dépôts.
En définitive, la question n’est pas de refuser la restructuration des banques, mais de déterminer comment elle doit être menée et dans quel ordre les différentes étapes doivent être réalisées.
Commencer par déterminer les pertes et répartir les responsabilités permettra ensuite de procéder à une évaluation réaliste des banques. Sur base de cette évaluation, il sera possible d’identifier les établissements capables de poursuivre leurs activités et ceux qui nécessitent une recapitalisation, une restructuration ou une fusion, jusqu’à la liquidation dans les cas où la poursuite des activités s’avère impossible.
En revanche, passer directement à la restructuration des banques avant d’avoir définitivement établi les pertes risque de conduire à prendre des décisions de long terme sur la base d’une situation financière encore incomplète.
Dans un pays qui tente toujours de surmonter l’une des crises financières les plus graves de son histoire, la précision de cet enchaînement revêt une importance particulière. La reconstruction du secteur bancaire nécessite d’abord de déterminer l’ampleur des dommages qu’il a subis, leur origine et les parties responsables, avant de procéder à la refonte du secteur.
La règle est finalement simple : la réforme bancaire a besoin d’un cadre financier clair et la restitution des dépôts nécessite une répartition équitable des pertes ; et les deux lois sont indissociables l’une de l’autre.
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